学，则落于人后，不得并驾齐驱。”同时，清华相对其他学校经费较为稳定，设备优越，改办大学条件更为成熟。他指出：“其他各校，虽受经济束缚，尚且改办大学，清华经费较为稳固，更当有此一举。” 在此种思想指导之下，曹云祥提出“十八年计划”（1923—1940），筹划逐步改办大学的具体方案。校方组织了“课程委员会”，策划改办大学的一切具体步骤与措施。课程委员会先后三次提出改办大学方案，最后由教职工会议通过，决定自1924年起为大学筹备期。从这一年秋天起，开始逐年停招留美预备生（旧制学生）。至此，清华学校改办大学的计划，由酝酿阶段正式进入实施时期。
史轩先生的文章说：
1923年11月初，清华教职员会通过《清华大学总纲》，明确了“清华希望成为一造就中国领袖人才之试验学校”的目标，强调“教育应特别奖励创造学习、个人研究及应付中国实际状况及需要之能力。”由此，清华大学从一开始就明确了学校任务是培养国家急需人才，尤其要造就各方面的杰出领军的人才（即领袖人才）。
1924年2月，清华学校聘请胡适、范源濂、张伯苓、张景文、丁文江等人为大学筹备顾问。是年10月，清华学校“大学筹备委员会”成立，并讨论通过《清华大学之工作及组织纲要》。《纲要》确定了清华大学的组织单位、筹备工作次序等计划。翌年4月，外交部批复同意。学校随即按照《纲要》成立了“临时校务委员会”，由曹云祥、张彭春等10人为委员。临时校务委员会负责将清华学校改组为大学部、留美预备部和研究院三部分，并决定到1929年旧制生全部毕业后，留美预备部停办。1925年秋，清华校务会议决定张彭春任大学部主任并兼任留美预备部主任。