在雍正帝的大力支持下，山西、河南两省率先实行耗羡归公的改革。
雍正帝想在全国推广山西、河南的办法，然而又觉得难以把握，于是，他命令九卿会议讨论，把各自的意见奏报。结果有很多官员对此不赞成，内阁也做出了禁止提解耗羡的条奏。理由有三条：第一，耗羡是州县应该得到的，上级不应该干涉，更不应该全部收走。第二，把不是正税的耗羡也当作正税征收，让人觉得有增加赋税的感觉。第三，督抚公开允许州县征收耗羡，使属于私征性质的耗羡变成了合法，这是允许属下贪婪，而不是鼓励、教育属下。
内阁的这个奏议发出后，山西布政使高成龄表示不能同意。他在奏折中针对朝官们的理由一一析辩道：“州县官私征耗羡，以补官俸不足；上司没有耗羡，又不能枵腹办事，不得已就得向州县官要礼节常例，结果则还是出在耗羡项上，不如将之公开合法化，全省征收，给各官养廉银，形成定例，这样上司也不能再勒索属员，也省得州县官借口苛征里甲。”即：州县官通过私征耗羡，用来弥补自己俸禄的不足。但是，他们的上司不能直接收取耗羡，又不能空着肚子办事，必然要接受下面州县官所送的四时节礼，这礼还不是一样也出在耗羡项上？不如由全省征收耗羡，再由上司发给下属各官养廉银。这样做，上司就不能继续勒索属员，也免得州县官员有借口去苛征乡里。他又说：“耗羡归公，不是增加耗羡，而是要比原来征收的成数还要少征，况且耗羡归公，多征也不归州县，谁还滥加成数。”即：耗羡归公，不是再增加耗羡，而是比原来征收的总数还要少。况且，耗羡归公，多征又不归地方来支配，这样，上司也不再勒索下属，州县官也不会再找借口向民间征收苛捐杂税。他还说：大臣收节礼，甚至接受贿赂，这不是鼓励、教育属员的方法。不如公开地分配养廉银，共受皇上的恩赐。
高成龄针对当时耗羡滥征的实际情况，讲解了耗羡归公的种种好处。他指出，九卿所说看似有理，光明正大，既不增加百姓负担，又能让州县官员满意，而实际上是沽名钓誉，说得好听，听任州县官员狂收滥派，不讲做官的法规，不管百姓的死活，如果按照他们的意见，只能维持旧日的弊端。
关于高成龄的反驳意见，雍正帝给予了高度的重视。为了保证意见的公允，雍正帝又把问题交给总理事务的王大臣以及九卿、詹事、科道各级官员讨论，并且一再要求他们讨论时应“平心静气，虚公执正，确议具奏”，同时警告他们，如果是心怀不轨或者意气用事的话，那么在这件事上，将有人要遭殃。由此可以看出，雍正帝在这件事上是支持高成龄的。朝中大臣已意识到这不是一件小事，必须慎重商议。但由于这件事涉及到内外官员的切身利益，也涉及到人们自身的政治观念，所以反对的人依然很多。不但私下反对者比比皆是，而且还有不少人公开上疏驳斥，他们认为诺岷和高成龄的办法将会给今后官员的日常公务造成麻烦。来自山西省内的反对呼声也很高，持改革意见的山西官员势单力薄，感到压力十分大，政策的实行也陷入了困境。在这种情况下，雍正帝实行了“必有一二获罪之人”的谕令，将持反对意见的刘灿调走，并革去其弟刘煜、刘烟的举人功名。
见到如此情形，有人提议“耗羡归公”先在山西试行一段时间，看效果怎样后再推广到各地。对这种意见，雍正帝给予驳斥，他说：“天下事，惟有可行与不可行两端耳，如以为可行，则可通之于天下；如以为不可行，则亦不当试之于山西。”他这样讲，表明推行耗羡归公的决心不可动摇，不让臣下再犹豫。这种明确的态度虽然显得武断，但也成为了他行使政治权威的前提。由于雍正帝看到大臣们的意见始终得不到统一，长期争吵下去将于事无益，雍正帝便做出了实行耗羡归公政策的决断。
雍正二年（1724年）七月初六日，雍正帝发出上谕，首先批评了官员们的目光短浅，不懂得耗羡归公的重要意义。他说：“高成龄提解耗羡一事，前朕曾降谕旨，令尔等平心静气秉公会议，今观尔等所议，亦属平心静气，但所见浅小，与朕意未合。”接着又历数了耗羡归属地方的许多祸害。他说：“ 耗羡之外，种种馈送，各色繁多，故州县有所借口而肆其贪婪，上司有所瞻徇而不愿查参，此从来之积弊所当剔除者也。”
显然，对这个问题的理解，雍正帝站得高看得远，比高成龄更深入。他认识到私征耗羡恰是造成下级营私、上级容隐、吏治不清的原因之一。上级一旦得到下级的实惠，必然会对下级的种种贪婪违法做法有所保留，睁一只眼闭一只眼。长此以往，下级也必定有恃无恐，欲壑难填。这样吏治之败坏只会愈演愈烈，不可收拾，所以应当全力消除这种弊端。实行耗羡归公，首先就有利于澄清吏治，而并非像内阁大臣们所说的那样是鼓励属员贪婪。
山西最先推行耗羡归公政策，雍正元年（1723年），山西省的耗羡率就由原来占正税的30%～40％降到了20％，雍正四年（1726年）又降到了13％。山东在雍正六年（1728年）以前耗羡率高达80％，农民负担相当沉重，后来降到了18％，到雍正六年以后又降至16％。河南同山东一样，原来的耗羡高达正赋的80％，到雍正二年（1724年）实行耗羡归公后，一下子降到了13％。其他大多数地区一般在5％～15％，耗羡率均较低。
耗羡归公之后，收入由政府统一管理使用，用途主要有四：一是作为官员的养廉银，二是弥补地方亏空，三是弥补国家亏空，四是留作地方公用。
雍正帝实施的耗羡归公这一举措，具有重大的社会意义。
首先，耗羡归公扭转了康熙王朝后期滥征加派的歪风，澄清了吏治。耗羡归公后，由于中央把各省征收的耗羡银从过去的暗取变为明收，并使数量和用途固定化，不得再私自加派，从而使康熙末年以来的滥征加派之风得到明显遏制。
其次，大幅度增加了中央财政收入。耗羡归公后，中央政府每年都从耗羡中提取相当一部分用来填补国库亏空，从而确保了国家财政的稳步增长。据统计，仅仅十几年的时间，国库存银由康熙六十一年的800万两增加到雍正末年的6000多万两。
再次，加强了中央集权。一向归地方支配的耗羡收入转归中央集中控制和管理，以中央的名义统一拨付，或作为地方官员的养廉银，或用于地方的办公开支，或用于弥补地方亏空，或用于赔补国库亏空，使地方政府征收耗羡的收支活动处于中央财政直接、全面的监控之下，有助于防止地方政府各自为政，坐收坐支，从而加强了中央对地方的控制，强化了中央财政的集中统一。
实行耗羡归公还减轻了人民的负担。耗羡归公后，各省耗羡率一般在10%～15%之间，所收耗羡量比以往州县私征时减少了许多，人民的负担因而在一定程度上有所减轻。所以说耗羡归公既养了官，又安了民。
总的来说，耗羡归公是雍正年间推行的一项赋税制度的重大改革，使得吏治澄清，国力充盈，从而为后来的改革措施出台打下了深厚的基础。
设养廉银，杜贪贿行
在实行耗羡归公以后，大部分的耗羡银用在了补偿地方钱粮亏空的方面。后来，在亏空基本上被补足后，部分耗羡银就被转到了地方官员的养廉银上。
所谓“养廉银”，是指给官员生活、办公的补助费，以此帮助他们解决生活、办公中的实际问题，体现皇恩，从而在使他们的基本愿望得到满足的条件下不贪污，保持廉洁奉公。
“养廉银”制度是基于清朝官吏俸禄比较微薄这一事实而实行的。清朝在京官员每年的俸银，一品官为180两，二品官为150两，三品官为130两，四品官为105两，五品官为80两，六品官为60两，七品官为45两，八品官为40两，正九品官为33两l钱，从九品官为31两5钱。另外，还按每两俸银给禄米一斛。在外文官俸银同于在京文官，但没有禄米；武官俸银只及在京武官的一半，即使总督这样的封疆大吏，一年的俸禄也只不过180两银子。每年发这一点俸银，不足以维持官员正常的生活，因此才造成了地方官吏私征耗羡的现象，并由此引发了徇私舞弊、吏治败坏的局面。
当时，官员们贪污的手法多种多样，举不胜举。在诉讼中收取一定的贿赂是官吏主要的财源之一，民间所讲的“衙门八字朝南开，有理没钱莫进来”，说的就是这样的意思，这在名义上是属于非法的。耗羡私征也是地方官吏的另一额外财源，是一项半合法的收入。康熙帝曾对河南巡抚鹿韦占说过：“所谓廉吏者，亦非一文不取之谓，若纤毫无所资给，则居常日用及家人胥役何以为生。如州县官每两税银只取一分耗羡，此外不取，便称好官。若一概纠摘，则属吏不胜参矣!”
耗羡归公后，等于切断了地方官员的一条财路，而如果皇帝又没有增加俸禄，要想让他们正常生活，又要廉洁奉公，地方官员肯定会另谋他策。针对官吏们的实际情况，雍正帝指出：“若一切公用犒赏之需，至于拮据窘乏，殊失封疆之体，非朕意也。”这就是说，雍正帝并不要官吏们空着肚子办事，而是要他们有合乎自己身份地位的经济收入。即政府可以拿出一部分资金作为对官员们的高额补助，但官员们必须为官廉洁、杜绝贪污。于是，雍正帝决定把收取的耗羡一部分拿出来用来提高官员的生活，定期给他们发放一定量的养廉银，以求从根子上解决官吏**的问题。
不难体会，作为一朝新君，雍正常为当朝臣子们想得的确周到。在皇帝下面当差，若日子过得很清贫，不但失了臣子体面，就是皇上脸上也挂不住。这正是雍正帝的洞悉人情之处和为政风格，他凡事不搞理想化、口号化，而是从现实情况设身处地地打算，连臣子们的日常生活需求也极度重视，这也正是雍正帝善于驾驭臣下的韬略。
随着各地钱粮亏空逐渐得以弥补清楚，征收上来的耗羡主要是留作地方公用和留给官员作养廉之费，养廉银的发放数目主要依据官职的高低来确定，各省之间，由于政务繁简及赋税多少的不同，也有一些差别。另外，在这一过程中，雍正帝也逐步将养廉银的发放规范化、制度化了。到雍正十二年（1734年），各省官员的养廉银数大致有了定额，同他们的俸禄相比，高出十几倍至一百多倍，可以说是相当优厚的。例如，原总督的薪俸仅为180两左右，其养廉银则高达15000～30000两不等。陕西、甘肃、云南、贵州等省总督的养廉银达到20000两，比180两的年俸高出100倍以上；江南总督的养廉银更是达到了30000两；最少的如福建、浙江、四川总督的养廉银也有13000两，其中大多数总督养廉银在15000～18000两之间。从二品的巡抚，养廉银也高达10000～15000两。正四品的知府，多者达到6000两，少的也有1000两。七品的知县，多的有2000～3000两，少的也有500～600两。与微薄的俸银相比，养廉银大大增加了官吏们的收入。
养廉银的发放让地方官吏的问题得到了解决，相比之下，京官的俸禄低微问题就显得尤为突出了。对于这个问题，雍正帝也做了全面的考虑：如果京官的问题得不到解决，京官仍然会向地方官吏索要，地方官吏也一定会向京官送礼，这样，养廉问题就不会有根本的扭转。雍正帝顾虑及此，于六年（1728年）下令，给吏、户、兵、刑、工五部尚书、侍郎发双俸，新增的这一份叫“恩俸”。兼管部务的大学士也得双份俸银和禄米。在京的品级较低的汉族官员，原先每年只领禄米十二石，大多不够家属食用，雍正三年（1725年），雍正帝令按照汉官俸银数目多寡相应发放禄米，使他们不至花大价钱到市场上购买，后又给他们增加俸银禄米。这样，京官的困难也基本得到了解决，再没有人对耗羡归公一事评头论足了。
耗羡归公除了用于弥补亏空、发放养廉银之外，还用作地方上的办公费用，这一点在最早实行耗羡归公时就由山西布政使高成龄提出来了。他说：“通省遇有不得已之费，即可用耗羡银支应。” 当时的湖广总督杨宗仁解释说，征收的耗羡一部分用来“充一切公事之费”，这样，就把每年的办公费用正式列入了政府计划之中。雍正帝接受了他们的建议，并做出了总结：“将经年费用之款项、衙门事务之繁简，仪定公费，派给养廉，俾公事与私用，咸足取资。”意思是把地方政府的办公费也列为耗羡中的重要开支。
由于耗羡银是按地定税的一定比例征收的，而地定税基本上固定不变，耗羡银因此也就相对固定下来。同时，地方官员的养廉银和地方政府的办公费用因依照实际需要来确定，因此上下浮动不大，一般都比较稳定。这样一来，地方政府自己的收入以及使用都比较固定，计划的因素加强了，基本上也维持了收支的平衡。由此可见，核定办公费用的意义并不只在于防止贪污，澄清吏治。它更大的历史意义在于，从固定办公费用开始，一种数字化的精确的政府管理思维开始萌芽。较之以往粗放式的政府管理，办公费用固定化是政府在财政管理上的进步，也是对地方行政管理的一大促进。
养廉银制度的实施，对当时社会有明显的积极意义。首先，养廉银的设置是封建国家和各级官吏在经济斗争中矛盾协调的产物，使用权既收归国家，又适当地照顾了官僚们的经济利益。其次，养廉银的设置是清朝特有的防止官吏贪污的一种经济手段。该制度的实施，在一定程度上使吏治有了好转，对清初因低俸而形成的**现象有所遏制。雍正帝曾说过：“近观各省吏治，虽未必能彻底澄清，而公然贪赃犯法及侵盗钱粮者，亦觉甚少。是众人悛改之象，与朕期望之意相符，亦可遂朕宽宥之初心矣。”再次，养廉银制度的实施相对地减轻了百姓负担，对整饬吏治有一定的积极作用，同时有利于国家财政收入的增加，有利于加强中央对地方的管理。
取缔规礼，禁收杂费
雍正帝在实行清查亏空、推行廉政、严惩贪官、耗羡归公、实施养廉银制度的同时，还对官场中请客送礼、乱收杂费等陈规陋习进行了整顿。
官场上的送礼之风，可谓源远流长，绵延不绝。从其作用来看，送礼既可拉近双方的距离，增进感情，又可满足双方的需求，彼此都甘之如饴。在养廉银制度实行之前，地方官吏中的下属，必须按陋规依照四时时节向上司送上一定数量的礼金。若上司本人身兼数职，下属就必须同时奉上几份礼物。送礼成了定规定制，自然就成了官员们发财的门路，官员贪赃枉法也由此而更盛。
雍正帝对此早已深知，雍正元年即派人对山东省进行调查，结果发现山东巡抚黄炳每年收规礼多达11万两，其中包括节寿礼，两司茨余（即布政使、按察使交的耗羡银）、钱粮规礼、驿道规礼、粮道规礼等等，可谓名目繁多。而巡抚一年的正项俸银只有130两，禄米130斛，可见他的贪污是非常大的。假如这一陋规不被革除，势必会对当时所推行的改革造成不良影响，所以，雍正帝决定革除这一陋规。
雍正帝于元年（1723年）发出上谕，禁止官吏接受下级官员的馈赠，但由于官员们的俸银普遍比较低，仍是屡禁不止。实行了养廉银制度之后，雍正帝自然有了大力禁止的理由。雍正帝发布上谕：此后绝不允许中央官员对地方、上级官员对下级收受规礼，违者严惩。在雍正帝的指导下，一些得力宠臣也开始致力于破除陋规。
做得最突出的当属河南巡抚石文焯。石文焯在计议耗羡归公时，考虑到如果规礼不除，州县官为应付规礼，还会在耗羡外再行加派以奉献上司，为防止这种事情发生，石文焯就将巡抚衙门内“所有司道规礼，府州县节礼，及通省上下各衙门一切节寿规礼，尽行革除”。田文镜继任后，继续坚持这些规定，他不仅自己点滴不要，手下属员、家人差役等人也绝不许收受些许，如有发觉，即行严治。河南有一些特产，如开封府的绫、缎、绸，归德府的木瓜、枣、牡丹，水田州县的大米，附山州县的木炭、兽皮、兔、鹿等，以前，上司强令该地方官吏交纳，成为定例。田文镜到任后，一概不收，并在全省范围内严厉禁止地方官向上司交纳特产。
陈规陋习一旦形成，就不可能一下子根除。尽管雍正帝下了谕旨，但还是没能彻底根除这种陋习。有的官员希望博得上司的赏识和提拔，仍保留着送礼的习惯；有的上司养成了收礼的习惯，很难适应无人送礼的情状，便暗示下属官员莫失礼效，有礼照收不误。这种情况虽属个别，但肯定是存在的。雍正帝并没有睁一只眼闭一只眼。他既然决定要做一件事，就一定要做到彻底。凡被参劾、查知收规礼的官员，雍正帝下旨惩罚，轻则罚款，重则罢官、拘禁，给行贿受贿者以沉重打击。
山东省的情况最为严重，尽管雍正帝屡屡下旨，仍有再犯之官。雍正六年（1728年），雍正帝派升任河东总督的田文镜去严行查禁。田文镜到达山东后雷厉风行地进行清查，对前任巡抚黄炳、蒲台知县朱成元等人的收受陋规案情严行审理，一一参革了他们。此后，官吏们都意识到了雍正帝的做事风格，送礼和收礼的陋习渐渐变少了。
在取缔地方陋规的同时，雍正帝还加强了对中央官员的约束。雍正帝心里很明白，地方陋规与朝中陋规是紧密联系在一起的，朝中官员要收规礼，地方官员便只好向下面收规礼。因此，要想彻底根除陋规，只有追本溯源，从最高层根除才行。以前，户部在向地方征收钱粮时，每一千两税银中要加派“余平银”（指剩余在银秤上的，其实就是给主管官员的孝敬银子）25两、饭银7两。雍正帝意识到这是滋生**的一个源头，因此在继位之初就下令减去“余平银”的十分之一。耗羡归公后，怡亲王允祥建议取消收纳缴银时的“余平银”，并同时杜绝地方官短交（少交）或以“潮银”（即含银量少，成色不足的纹银）抵充足色纹银的行为。雍正帝觉得这个办法能有效地制止朝中官员和地方官员私分国家钱粮的图谋，立即予以批准。
在破除了朝中的加派之风后，雍正帝又把眼光盯在“部费”上。所谓“部费”就是指各衙门在向吏部陈奏各项事务时，如果不缴纳一定的礼金，吏部就不予批准实行。新设立的会考府，本是清理亏空的部门，但有一些人也暗中收取这种“部费”。针对这种情况，雍正帝于十二年（1734年）十月谕告各省总督、巡抚、提督、总兵，严厉禁止贿赂京官。至此，官场送礼之风才被有效地扼制住。
以上破除陋规的行动，是在实行养廉银制度的基础上进行的。由此可以看出，雍正帝的根本目的不是禁止官员发财，但他不允许官员损公肥私和额外发财。养廉银制度的实施从根本上肃杀了官场的陈规陋习，整顿了吏治。
滥设名目、强收杂费，这是历朝贪官污吏惯用的发财之道，这种事情在雍正帝即位前是很突出的。雍正帝很清楚滥设名目、强收杂费会给老百姓带来很大的负担，而且会造成吏治不清。在进行各项改革的同时，雍正帝把严禁地方官员乱收杂费作为整顿吏治的内容之一，最后取得了良好的效果。
自古以来，行政性收费一直是五花八门，名目繁多，又因为缺乏规范和有效的监督，乱收费、滥收费的现象便相伴而生，从而成为中国古代社会的一种痼疾。到明代，全国的苛捐杂税已不下千种，百姓怨声载道。即使在收费情况相对较好的康熙王朝，康熙帝也曾直言不讳：地方的“私派倍于官征，杂项浮于正额”。
乱收杂费现象的制度成因主要有以下两点：一是财权与事权不统一。最典型的是明清时期，当时实行高度集权的统收统支管理体制，一方面中央要求地方政府按时足额完成朝廷下达的赋税任务，另一方面本应由中央财政包揽的事务却要地方政府负担支出，这就迫使地方政府不得不通过税外收费来弥补。二是吏治**，官吏的行为无监督制约机制。典型例证是清朝初期一些特权部门以特殊需要为由，提出某些额外加征税费的要求，得到朝廷允许。口子一开，赋外之赋、差外之差、税外之税的现象越来越多，其中多数成为官员的生财之道。
针对以上两个原因，雍正帝都采取了相应的措施。一是加强了对中央官员的约束，从而减轻了地方政府的赋税任务；二是整顿吏治。在这一方面，雍正帝可谓下足了功夫，同时也取得了鲜明的效果。
地方杂费有不少是相沿成习的。例如，有车辆出口，需要到奉天府衙门领取照票，出门时要验票，一辆小车收银两１.６钱，一辆大车收银两３.２钱，这样一年能收银子１700两左右，这些银两都被府尹、书吏和查验官员等分掉。另外，出口的猪牛羊按每口0.３钱收费，这一条陋规已经成为定例，没有人敢出来反抗。由于贪官污吏的勒索，商人们为了不做亏本买卖，不得不提高出口货物的物价，这在一定程度上加重了老百姓的负担。巡察奉天的御史释迦保对这件事早有耳闻，他经过调查后，立即向雍正帝奏报，雍正帝下令严行查禁。最后，释迦保遵奉谕旨，立即将车辆及猪牛羊出口收费项目尽行革除，不许再索取分文，违者重罚。雍正帝对他的做法很满意，并给予了一定的奖励。
雍正二年（1724年），有人参奏直隶通州金盏河附近的真武庙和娘娘庙的僧人，对入庙进香的民人竟也“挂号取税”。雍正帝听后十分生气，立即命直隶巡抚李维钧查明处理。经过李维钧的详细调查，这些寺庙虽然没有“挂号取税”之事，但的确有僧人在庙内挂匾通名，为进庙之人料理礼拜事宜，然后收取高额香资酬谢，李维钧当即传令禁止。雍正帝对他的做法颇感满意，夸赞他处理得很及时。
为了彻底根除收费名目，雍正帝在各地都建立了相应的制度。例如，江苏省扬州府仪征县，从明朝开始，凡是商人贩运盐引，都要用该县印信钉封，把它作为沿途稽查的凭证。到了清朝，商人在赴县衙钤印时，先按旧例每盐引交银３厘，此为归公引费，另外再加收２厘，为官役饭食费。盐商在县衙交银钤印后，还必须经过驻在仪征专司盐务的掣盐衙门验发盖印。商人们心里都清楚这是勒索，但因为怕拖延时间，耽误运送，不得不忍气吞声地交费。
在查清这件事后，雍正帝认为盐商赴县钤印封引，徒滋纷扰，无益稽查，如果免去这一周折，乱收费现象就会自动取消，商运也可避免阻滞。于是，雍正帝下令盐运归盐政衙门负责，没有必要用该县印信钉封，这就在根本上杜绝了对盐商乱收费的现象。
雍正帝的取缔规礼、严禁乱收杂费制度的出台，是对整顿吏治的细枝末节的修补，在一定程度上更加完善了清朝的吏治，减轻了人民的负担。